美國農產(chǎn)品目標價(jià)格差額補貼政策及經(jīng)驗啟示

 美國農產(chǎn)品目標價(jià)格差額補貼政策的歷史演變

　　從1938年開(kāi)始，美國通過(guò)農業(yè)法案不斷完善目標價(jià)格差額補貼政策，大致經(jīng)歷以下幾個(gè)階段。

　�。ㄒ唬�1938年農業(yè)法案建立平價(jià)差額補貼：目標價(jià)格差額補貼的雛形

　　1938年前，美國農產(chǎn)品支持政策主要是無(wú)追索權貸款。農民在播種期以未來(lái)收獲的農產(chǎn)品作抵押，按照規定的貸款率從聯(lián)邦商品信貸公司獲得貸款，農產(chǎn)品收獲后，如果市場(chǎng)價(jià)低于貸款率，農民可以把農產(chǎn)品交給公司償還全部貸款；反之，農民可以在市場(chǎng)上賣(mài)掉農產(chǎn)品，還本付息后還能獲得溢價(jià)收入。最初貸款率是根據1909~1914年的平價(jià)水平確定。由于貸款率水平較高，農民大都將農產(chǎn)品交到公司，形成國家高庫存。為此，1938年農業(yè)法案調低了貸款率，一般為平價(jià)水平的52%~75%。

　�。ǘ�）1973年農業(yè)法案正式確立目標價(jià)格差額補貼

　　20世紀70年代初，強烈的國際需求促使美國改革農業(yè)政策刺激生產(chǎn)，1973年農業(yè)法案確立了目標價(jià)格差額補貼政策。一方面，降低價(jià)格支持水平。美國放棄根據歷史平價(jià)確定貸款率的方法，改為根據國際價(jià)格靈活確定，一般低于國際價(jià)格。另一方面，制定目標價(jià)格，保護生產(chǎn)者利益。目標價(jià)格水平主要根據預測的國際價(jià)格制定，并綜合考慮生產(chǎn)者成本因素動(dòng)態(tài)調整。同時(shí)，美國政府放開(kāi)生產(chǎn)者面積配額，補貼額計算按照農戶(hù)的實(shí)際產(chǎn)量發(fā)放。1973~1977年，由于國際需求旺盛，市場(chǎng)價(jià)格高于目標價(jià)格，政策很少被觸發(fā)。

　�。ㄈ�）1985、1990年農業(yè)法案調整目標價(jià)格差額補貼：固定目標價(jià)格水平，控制補貼面積

　　20世紀70年代末，美國農產(chǎn)品出口市場(chǎng)日益萎縮，國內供給充裕、庫存爆滿(mǎn)，市場(chǎng)價(jià)格持續走低。同時(shí)由于農產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷增加，1977和1981年農業(yè)法案兩次提高了目標價(jià)格水平。農產(chǎn)品價(jià)差不斷拉大，導致政府的補貼支出大幅增加，同時(shí)補貼的增產(chǎn)效應使得農業(yè)結構嚴重失衡、生態(tài)環(huán)境惡化。為此，1985年農業(yè)法案規定，目標價(jià)格水平固定，與生產(chǎn)成本脫鉤；進(jìn)一步降低貸款率；重新啟動(dòng)面積配額計劃，要求農戶(hù)拿出5%~10%的面積休耕或保育；差額補貼按照配額內的實(shí)際產(chǎn)量發(fā)放。1990年農業(yè)法案實(shí)施更加嚴格的限產(chǎn)計劃，將農戶(hù)休耕或保育面積比例提高到10%~

　　20%。

　�。ㄋ模�1996年農業(yè)法案暫時(shí)退出目標價(jià)格差額補貼：改為脫鉤的生產(chǎn)靈活性補貼

　　為適應烏拉圭回合《農業(yè)協(xié)定》，1996年美國農業(yè)法案規定，控制年度農業(yè)補貼總額，各農產(chǎn)品補貼按照歷史配額面積和產(chǎn)量分攤。這一調整使得補貼和實(shí)際生產(chǎn)脫鉤，生產(chǎn)者可以在法定補貼面積上種植任何農作物，原本和農產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤的目標價(jià)格差額補貼也改為生產(chǎn)靈活性補貼。同時(shí)，把無(wú)追索權貸款改為營(yíng)銷(xiāo)援助貸款，政府保留對貸款的追索權。

　�。ㄎ澹�2002年農業(yè)法案建立的反周期補貼和2014年農業(yè)法案實(shí)施的價(jià)格損失保障補貼：目標價(jià)格差額補貼政策復出與升級

　　生產(chǎn)靈活性補貼雖然很好地適應了WTO規則，但是補貼和價(jià)格漲跌無(wú)關(guān)，補貼缺乏效率，浪費財政資金，各界強烈呼吁重新引入和價(jià)格掛鉤的差額補貼機制。同時(shí)，進(jìn)入21世紀后美國實(shí)施擴張的財政政策，傾向于增加農業(yè)補貼。2002年農業(yè)法案把生產(chǎn)靈活性補貼改名為固定直接補貼，另外增加反周期補貼。反周期補貼的目標價(jià)格水平按照農戶(hù)5年平均生產(chǎn)成本加合理利潤確定，補貼額按照農戶(hù)固定基期產(chǎn)量的85%確定，和目前實(shí)際種植作物無(wú)關(guān)，使得差額補貼和產(chǎn)品生產(chǎn)脫鉤。

　　由于固定直接補貼在市場(chǎng)價(jià)格很高的條件下也不會(huì )減少，缺乏效率，各方呼吁要求廢除。加上2008年金融危機后，美國財政再次出現緊張，2014年農業(yè)法案取消了固定直接補貼，同時(shí)提高了原來(lái)反周期補貼的目標價(jià)格水平，并把“目標價(jià)格”改為“參考價(jià)格”、“反周期補貼”改為“價(jià)格損失保障補貼”，但實(shí)質(zhì)基本一樣。

　　美國農產(chǎn)品目標價(jià)格差額補貼政策的實(shí)施經(jīng)驗

　�。ㄒ唬┺r產(chǎn)品價(jià)格改革始終堅持發(fā)揮市場(chǎng)機制作用

　　在農產(chǎn)品價(jià)格改革中，美國始終堅持價(jià)格由市場(chǎng)決定，堅定施行目標價(jià)格差額補貼政策，政策僅在1996~2001年短暫退出。在政策退出階段，美國發(fā)現直接、固定、完全脫鉤的生產(chǎn)靈活性補貼雖然更加適應WTO規則，但是它不能有效管理風(fēng)險，補貼的精準性和效率均不高。為此，2002年美國立即恢復目標價(jià)格差額補貼政策。

　�。ǘ�）差額補貼政策始終與其他政策有機結合

　　從演變歷程看，政策始終是和無(wú)追索權貸款（或營(yíng)銷(xiāo)援助貸款）配合使用。目標價(jià)格差額補貼政策發(fā)揮作用的前提是農民有資金進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)。美國農場(chǎng)在播種期需要較大的資金投入，無(wú)追索權貸款（或營(yíng)銷(xiāo)援助貸款）保證了農民能夠按農時(shí)進(jìn)行生產(chǎn)。同時(shí)，無(wú)追索權貸款（或營(yíng)銷(xiāo)援助貸款）相當于我國的最低收購價(jià)政策，保護了農民最基本的收益。

　�。ㄈ�）差額補貼政策始終根據環(huán)境變化適時(shí)調整

　　美國農產(chǎn)品目標價(jià)格差額補貼政策始終根據國內外市場(chǎng)環(huán)境、國家財政收支、WTO農業(yè)規則等因素不斷調整。如20世紀70年代初，為了刺激國內農業(yè)生產(chǎn)，提高了目標價(jià)格水平；70年代末為了減少?lài)鴥绒r產(chǎn)品供給，降低了目標價(jià)格水平。20世紀80、90年代，迫于財政支出的壓力，兩次控制目標價(jià)格水平、減少差額補貼面積。20世紀90年代中后期，為規避WTO農業(yè)規則，把掛鉤的目標價(jià)格補貼轉為脫鉤固定直接補貼，后來(lái)又設計出“半脫鉤化”的反周期補貼和價(jià)格損失保障等。

　�。ㄋ模┎铑~補貼政策落實(shí)有強大的支撐體系

　　農產(chǎn)品目標價(jià)格差額補貼政策效應的發(fā)揮，關(guān)鍵在于價(jià)格、面積、單產(chǎn)等信息的準確核定，為此美國建立了一系列配套措施。一是完善的市場(chǎng)信息發(fā)布制度和發(fā)達的農產(chǎn)品現貨期貨市場(chǎng)，為制定目標價(jià)格和采集市場(chǎng)價(jià)格提供支撐。二是健全的統計調查規則和系統、互聯(lián)網(wǎng)和遙感等信息技術(shù)應用，為確定種植面積和單產(chǎn)提供保證。三是互聯(lián)互通的生產(chǎn)者信用信息和財務(wù)結算系統，降低了政策操作成本和道德風(fēng)險。

　　完善我國農產(chǎn)品目標價(jià)格補貼政策的建議

　�。ㄒ唬﹫远▋r(jià)格改革方向，建立相關(guān)配套政策體系

　　我國農產(chǎn)品價(jià)格改革要堅持“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補分離”方向，完善農產(chǎn)品價(jià)格形成機制。逐步建立農產(chǎn)品目標價(jià)格補貼政策配套支持政策體系，推動(dòng)政策銜接和政策創(chuàng )新。如探索銜接農業(yè)災害保險政策，當農產(chǎn)品遭受災害大幅減產(chǎn)，市場(chǎng)價(jià)飚升目標價(jià)格政策不啟動(dòng)時(shí)，農民的基本收益由保險賠付來(lái)保證。探索建立新的配套支持政策，如營(yíng)銷(xiāo)援助貸款、休耕補貼、資源環(huán)境保育補貼等。

　�。ǘ�）根據形勢發(fā)展變化，適時(shí)調整政策形式內容

　　農產(chǎn)品目標價(jià)格補貼政策仍然屬于“黃箱”，面臨國際規則的挑戰，需要調整政策的內容和形式。一是探索開(kāi)展農產(chǎn)品生產(chǎn)配額管理。根據WTO規則，限產(chǎn)條件下的補貼免于削減承諾，如按照固定面積和單產(chǎn)提供補貼，或按照基期產(chǎn)量的85%或85%以下提供補貼。二是實(shí)施“半脫鉤化”的補貼方式。在多哈回合農業(yè)談判中，WTO成員明確把“不與生產(chǎn)相關(guān)”的支付也納入“藍箱”范圍。我國可以探索市場(chǎng)價(jià)格采用當年價(jià)格，但補貼面積采用歷史數據，實(shí)現價(jià)格掛鉤、面積脫鉤的“半脫鉤化”補貼方式。三是借鑒美國做法，把政策名稱(chēng)改為“價(jià)格損失保障”。一方面，體現我國農產(chǎn)品支持政策的風(fēng)險管理思想；另一方面，對外可以盡量避免“補貼”字眼，解釋為基于價(jià)格風(fēng)險的農民收入保障。

　�。ㄈ�）強化制度建設與科技運用，建立相關(guān)的支撐體系

　　目標價(jià)格確定、市場(chǎng)價(jià)格監測和面積統計是目標價(jià)格補貼政策的核心。要建立科學(xué)的農業(yè)統計制度，注重歷史數據的積累；要健全農產(chǎn)品信息發(fā)布制度，發(fā)揮信息對市場(chǎng)的引導作用；要完善農產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現功能；要運用互聯(lián)網(wǎng)、遙感等現代信息技術(shù)手段，促進(jìn)信息技術(shù)與農業(yè)的跨界融合，豐富數據統計、核準的手段。

來(lái)源：中國農業(yè)網(wǎng)